上海市静安区人民法院
行 政 判 决 书
原告上海某某丰食品有限公司，住所地上海市静安区***路***号***楼。
法定代表人吴某平，董事长。
委托代理人吴某军，上海维盈律师事务所律师。
被告上海市***区市场监督管理局，住所地上海市***区***路***号。
法定代表人张某，局长。
出庭负责人张某斌，副局长。
委托代理人卫某，上海市***区市场监督管理局工作人员。
委托代理人华某，上海市***区市场监督管理局工作人员。
被告上海市***区人民政府，住所地上海市***区***路***号。
法定代表人杭某，区长。
委托代理人钱某，上海市***区人民政府工作人员。
原告上海某某丰食品有限公司（以下简称某某丰公司）诉被告上海市***区市场监督管理局（以下简称**区市场监管局）行政处罚以及上海市***区人民政府（以下简称**区政府）行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2023年3月6日受理后，依法组成合议庭，适用普通程序，于2023年4月13日公开开庭进行审理。原告某某丰公司的委托代理人吴某军，被告**区市场监管局的负责人张某斌及委托代理人卫某、华某，被告**区政府的委托代理人钱某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告**区市场监管局于2022年8月12日作出沪市监浦处〔2022〕1520********号行政处罚决定书（以下简称被诉行政处罚决定书），主要内容为：经查，原告销售**麻花（芝麻味）（生产日期：2021年5月10日，规格：500克/袋，生产者：湖南xx有限公司（以下简称xx公司）和**麻花（黑糖味）（生产日期：2021年5月10日，规格：500克/袋，生产者：xx公司）两款食品。经抽检，该两款食品过氧化值项目均不符合国家标准gb7099-2015要求的标准指标≤0.25，其中**麻花（芝麻味）实测值0.83，**麻花（黑糖味）实测值0.77，均被判为不合格食品。原告于2021年5月14日采购入库**麻花（芝麻味）50箱（12袋/箱、600袋）、**麻花（黑糖味）50箱（12袋/箱、600袋），共计1,200袋，进货单价均为5.15元/袋。在2021年5月17日至10月14日期间，原告销售**麻花（芝麻味）582袋，销售金额6,795.86元，**麻花（黑糖味）593袋，销售金额6,420.19元，两款被查食品共计销售1,175袋，销售单价均为12元/袋，扣除打折、会员折扣等情况，实际销售金额共计13,216.05元，未售出的25袋被查食品已销毁。不合格食品总货值金额为13,516.05元，销售获取违法所得为6,340.53元（不含税）。原告的行为，违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条第（十三）项的规定。依据《食品安全法》第一百二十四条第一款、第二款，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十二条第（一）项之规定，决定对原告减轻处罚如下：1、没收违法所得6,340.53元；2、罚款67,580.25元。原告不服，向被告**区政府申请行政复议，被告**区政府于2022年12月9日作出浦府复决字（2022）第***9号行政复议决定书（以下简称被诉行政复议决定书），维持被告**区市场监管局作出的被诉行政处罚决定。
原告某某丰公司诉称，被告**区市场监管局将抽检的情况通报给了湖南省常德经济技术开发区市场监督管理局，该局对生产厂家即xx公司作出罚款5,000元的行政处罚。原告认为，被诉行政处罚决定书和被诉行政复议决定书没有事实和法律依据，适用法律错误，违背行政处罚应遵循的比例原则，主要理由如下：一、原告不是实际的生产者，仅是法律拟制的生产者，承担的责任不应重于实际生产者。原告与xx公司之间是买卖法律关系，原告仅授权xx公司在原告采购的商品上打上原告方某，产品的配方、生产工艺、保质期设定等相关产品质量标准均是由xx公司提供和实施，原告未参与，两被告认为是oem合作模式没有事实根据。二、两被告认定原告与xx公司是违法行为的共同实施者，原告和xx公司对外承担的应是不分份额和先后次序的共同连带责任，其中一方承担责任后，全体责任人的责任归于消灭。本案中仅有一个违法行为，即产品的过氧化值超标。xx公司已经因该违法行为承担了法律责任，履行了行政处罚责任，被告**区市场监管局再对原告作出行政处罚，是因同一违法行为对不同当事人分别作出处罚，违反“一事不二罚”的基本法律原则。三、作为实际生产商的xx公司仅被处以罚款5,000元，而作为法律拟制生产商的原告却某67,580.25元，同样的违法事实，处罚的法律依据也相同，处罚结果却相差10余倍，被诉行政处罚决定书违反比例原则，处罚结果明显不当。四、《行政处罚法》第三十三条第二款规定，违法行为轻微并及时改正的，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。原告要求xx公司提供产品检验合格报告和出厂合格证明，已经尽到了监督义务，也履行了进货检查义务，主观上没有过错，且是初次违法并及时改正，未受到过针对该产品的消费者投诉，也未造成任何危害后果，符合不予处罚的条件。现原告诉至法院，要求撤销被诉行政处罚决定书和被诉行政复议决定书。
被告**区市场监管局辩称，被告抽检原告销售的两款**麻花的过氧化值超标，复检结果仍超标，原告对检验结果无异议。检验不合格产品是由原告委托xx公司生产，xx公司根据原告的要求，按照原告提供的食品配方、工艺等技术资料，生产加工食品并贴附原告标识，属于oem模式。原告为法律意义上的生产者，而非简单的食品经营者，应当对xx公司的生产行为进行监督，并对委托生产的食品承担质量安全责任。xx公司虽提供了检验报告，但并不能免除原告作为产品生产者的责任。原告系食品安全法所指的生产者和销售者，应承担法律规定的食品安全责任。原告作为长期从事食品生产经营的单位，并未履行对食品生产环节的监督义务，不能简单以“已尽到进货检查义务”作为无主观过错的理由。考虑到原告积极配合调查，及时整改，从扶持企业发展的角度出发，被告**区市场监管局予以酌情减轻处罚。xx公司作为实际生产者，因生产不合格食品接受行政处罚。原告作为法律意义上的生产者，应对实际生产者未履行监督义务，承担质量安全责任。市场监管部门对原告和xx公司进行行政处罚，并不违反“一事不再罚”的原则。被诉行政处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，要求驳回原告的诉讼请求。
被告**区政府辩称，其对原告的行政复议申请审查后认为，被诉行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律准确、符合法定程序，故作出维持原行政行为的复议决定，要求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2021年9月22日，被告**区市场监管局对原告在本市xx路店销售的两款**麻花（黑糖味、芝麻味）进行监督抽查。经上海市a研究院检验，该上述两款食品过氧化值超标，检验结论为不合格。2021年10月14日，被告**区市场监管局向原告送达检验报告，并在xx路店的现场检查中发现原告不再销售上述两款**麻花，但现场未有召回告示。
原告于2021年10月18日提出复检申请。经上海市b研究院检验，两款食品过氧化值项目不符合国家标准，复检仍被判断为不合格产品。被告**区市场监管局于2021年11月16日向原告和xx公司送达复检报告，并于当日办理案件来源登记，当月18日作出立案决定。2021年11月17日，原告和xx公司向被告**区市场监管局递交整改措施、整改报告。2021年12月10日，被告**区市场监管局向原告发出询问通知书，要求原告于2021年12月17日14时在xx路店接受询问调查。原告处工作人员在12月17日的询问中提供了原告委托xx公司生产的、生产批次为2021年5月10日两款**麻花的采购、销售、库存和销毁情况，并称原告在采购过程中履行了索证、索票的义务，严格按照流程考察供应商，每批进货都索取检验报告。原告另提供了两款**麻花的出厂抽样检验报告。
因两款**麻花由原告统一购进，后配送至全市多家直营门店对外销售，原告住所地不在被告**区市场监管局辖区，被告**区市场监管局向上海市市场监督管理局（以下简称市市场监管局）书面请示，申请将原告在本市涉嫌销售不合格食品的行为交被告**区市场监管局查办。2022年1月17日，市市场监管局批复同意交被告**区市场监管局查办。2022年1月26日，原告工作人员在被告**区市场监管局的询问中，陈述了两款**麻花的销售、货值、利润等情况。2022年2月8日，被告**区市场监管局第一次延长案件办理期限至2022年3月18日。2022年3月10日，被告**区市场监管局向原告发出行政处罚听证告知书，原告于某15日提出听证申请。2022年6月8日，被告**区市场监管局向原告发出行政处罚听证通知书，通知于某23日举行公开听证。听证会当日，被告**区市场监管局办案人员陈述了案件事实、依据以及拟作出的行政处罚，原告进行了陈述、申辩。听证会后，原告申请延长提交补充证据材料的时间。2022年7月14日，原告向被告**区市场监管局递交关于从轻或减轻处罚的申请。2022年7月18日，被告**区市场监管局第二次延长案件办理期限，延长办案期限30天。2022年8月12日，被告**区市场监管局作出被诉行政处罚决定书，并送达原告。
原告不服，向被告**区政府提出行政复议申请。被告**区政府受理原告的复议申请后，于2022年9月19日向被告**区市场监管局发出行政复议答复通知书，要求被告**区市场监管局提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据等。2022年9月29日，被告**区市场监管局递交了行政复议答复意见书及证据材料。2022年11月10日，被告**区政府决定延长审理期限，延长期限不超过30日。2022年12月9日，被告**区政府作出被诉行政复议决定书，维持被告**区市场监管局作出的被诉行政处罚决定书，并送达原告。原告仍不服，诉至本院。
另查明，2020年8月20日，原告向xx公司出具品牌授权书，授权xx公司在原告订购的**麻花（黑糖味和芝麻味）包装上使用授权商标，授权期限2020年9月1日至2021年8月31日。双方签订委托生产合同，其中约定：原告委托xx公司生产“某某丰”牌糕点类产品，贡好在双方约定的范围内合理使用“某某丰”牌品牌生产产品，产品的所有权及销售权均归原告所有；xx公司严格按照原告提供的“某某丰”牌产品配方或双方认可的产品配方，并严格按照双方认可的“某某丰”牌产品生产工艺标准确认书或双方认可的产品生产工艺标准确认书中规定的产品生产标准、产品生产流程、产品操作方法等，生产完全符合国家食品安全标准的产品。
再查明，湖南省常德经济技术开发区市场监督管理局以xx公司生产的两款**麻花过氧化值超标为由，认定构成生产其他不符合食品安全标准的食品行为，对xx公司处于罚款5,000元的行政处罚。
以上事实，由上海市食品安全抽样检验告知书、检验报告、复检申请、食品安全监督抽检复检申请受理通知书、复检检验报告现场笔录、案件来源登记表、立案审批表、请示、批复、询问笔录、整改报告、整改措施、行政处罚案件有关事项审批表、行政处罚听证告知书、行政处罚听证申请书、行政处罚听证通知书、听证笔录、申辩书、品牌授权书、委托生产合同、出厂检验报告单、检验报告、常经开市监罚〔2021〕***号行政处罚决定书、关于补充材料递交延后的申请、关于从轻或减轻处罚的申请、被诉行政处罚决定书、被诉行政复议决定书以及双方当事人陈述等为证。
本院认为，依照《食品安全法》第六条第二款、市市场监管局的批复和《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告**区市场监管局、被告**区政府分别有作出被诉行政处罚决定书和被诉行政复议决定书的法定职权。被告**区市场监管局在监督检查后予以立案登记，报请查办管辖获得批复同意后开展调查，按规定办理办案期限延长手续，召开听证会听取原告的陈述申辩，在延长期限内作出被诉行政处罚决定书并送达原告，程序合法。
本案的主要争议焦点有三：一是原告是否系不合格食品的生产者，其食品安全责任是否仅限于“尽到进货检查义务”；二是在xx公司受到行政处罚后，被告**区市场监管局再对原告作出行政处罚，是否违反“一事不再罚”的法律原则；三是被告**区市场监管局对原告作出的没收违法所得6,340.53元、罚款67,580.25元的行政处罚，是否符合“过罚相当”的基本原则。上述三主要争议焦点被告**区政府已在“本机关认为”部分详细阐述，本院予以认同。简言之，在委托生产加工食品的法律关系中，原告是法律意义上的食品生产者，应承担食品质量安全责任；市场监管部门对食品安全违法行为共同实施者分别作出处罚，不违反“一事不再罚”的法律原则；被告**区市场监管局根据原告违法行为的时间跨度、涉及人数、行为性质、损害后果及未开展召回工作等情况作出的处罚，裁量适当。被告**区政府在收到原告的复议申请后，依法履行了法定程序，在行政复议延长期限内作出被诉行政复议决定并送达，其复议程序合法。综上，被告**区市场监管局作出的被诉行政处罚决定书职权依据明确、执法程序合法、认定事实清楚、适用法律准确、裁量幅度适当，被告**区政府作出的被诉行政复议决定程序合法，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告上海某某丰食品有限公司的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告上海某某丰食品有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 王剑晖
人民陪审员 邱燕华
人民陪审员 朱福荣
二〇二三年七月二十四日
法官 助理 江晓丹
书 记 员 王懿莹
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
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